정부세종청사 국무회의장에서 열린 서울청사와의 영상 국무회의 전경

문재인 대통령의 정부 각 부처의 새해 업무보고를 이낙연 국무총리에게 맡긴 것을 눈여겨 볼 필요가 있다는 시각이다.

문 대통령의 결단은 이른바 책임총리제 실현을 위한 것으로 풀이되며, 흥미로운 것은 다소 이르지만 이낙연 총리가 책임총리의 위상과 역할을 다지면서 국정운영의 중심축으로 떠오를 경우 여권 차기주자 군에 이름을 올릴 수 있다는 점인데, 책임총리를 강조한 문재인 대통령의 행보가 여권의 차기주자 풀을 보다 풍요롭게 만드는 부수효과까지 가져오는 것이다.

이낙연 총리는 기자출신의 4선 의원으로 현역시절 여야를 대표하는 명대변인으로 이름을 날린 정치인이며, 게다가 전남지시로 활동하며 행정경험까지 쌓은 풍부한 경륜도 강점이다.

지난해 9월 정기국회 대정부 질문에서는 야당의원들의 거친 공세에 막힘없는 사이다 답변으로 ‘갓낙연’ 신드롬을 불러일으키며 존재감을 과시하기도 했다.

새해 들어서도 70%대 지지율 고공행진을 이어가고 있는 문재인 대통령의 신임만 더해진다면 안정감을 갖춘 차기주자로 거론되는 게 전혀 이상할 일이 없다는 것이다.

더구나 문재인 대통령은 지난해 6월 이낙연 총리취임 이후 매주 월요일 비공개 오찬회동을 가지며 주요 국정현안을 함께 논의해 오고 있다.

대통령과의 거리가 멀지 않는 실세 총리의 국정장악력이 높아지는 것은 당연한 수순인데, 이는 각 부처장관과 고위 공무원들이 청와대만을 바라보기보다는 이낙연 총리를 향해서도 안테나를 세우고 있는 이유이기도 하다.  

책임총리제란 대통령제를 유지하면서도 국무총리의 권한을 강화하는 제도다. 거국중립내각과 마찬가지로 법률로 정해진 형태는 아니며, 정치적 용어에 해당한다. 

국무총리가 헌법에 명시된 국무위원 제청권과 각료해임 건의권을 실질적으로 행사할 수 있는지를 기준으로 판단한다. 크게는 대통령의 권한과 책임을 국무총리에게 분산하는 것으로 총리가 행정에 관해 ‘책임’을 진다는 의미가 있다. 

책임총리제의 특징은 책임총리제의 핵심은 국무총리의 권한을 강화하는 것이다. 그중에서도 헌법에서 규정하는 ‘국무위원 제청권’과 ‘각료해임 건의권’을 행사하는 것이 중점이다. 

헌법상 국무총리는 대통령에게 국무위원의 임명을 제청할 수 있다. 또한, 국무위원의 해임도 대통령에게 건의할 수 있다. 행정각부의 장 역시 국무총리의 제청으로 국무위원 중에서 대통령이 임명한다. 

헌법 제87조 ① 국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다. ③ 국무총리는 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다. 헌법 제94조 행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다. 

그러나 한국의 일반적인 대통령제에서는 임명권을 가지고 있는 대통령의 의사가 가장 중요하다. 행정부 역시 대통령이 원하는 인물을 중심으로 조직되며 국무총리는 이를 받아들이는 역할에 그치는 경우가 많다. 국무총리가 헌법에서 규정한 국무위원 제청권과 각료해임 건의권을 실질적으로 행사하지 못하는 것이다. 

이와 달리 책임총리제는 국무총리가 실질적인 인사권을 가진다. 국무위원 제청권과 각료해임 건의권을 국무총리의 의지대로 행하며 대통령은 국무총리가 제안하는 인물을 수용한다. 

또한, 국무총리의 권한을 대폭 강화하여 경제나 사회 등 국내 정책에 관한 부분을 전담할 수도 있다. 이때 대통령은 국방과 외교 등을 담당하여 국무총리와 권한 및 업무를 분담하는 형태로 국정을 수행하게 된다. 

국무총리의 역할은 대통령을 보좌하며 국무회의를 이끄는 역할을 한다. 한국은 대통령제를 채택하면서도 국무회의 제도를 두어 내각을 구성하는 방식으로 대통령제와 국무총리제가 혼합된 특수한 형태를 가진다. 

국무회의는 행정권의 집행을 담당하는 합의제 기관(내각)이다. 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하며 대통령과 국무총리, 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성한다. 대통령은 국무회의의 의장을 맡으며 국무총리가 부의장을 맡는다. 헌법 제66조 ④ 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.

헌법에서는 대통령이 궐위되거나 사고로 인해 직무를 수행할 수 없을 경우 국무총리가 권한을 대행하도록 명시하고 있다. 즉 국무총리는 대통령을 도와 국무회의(내각)를 진행하고 국정을 수행하는 업무를 담당한다. 동시에 헌법은 국무총리의 역할을 ‘대통령을 보좌하며 행정에 관해 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하는 것’으로 제한하고 있다. 

헌법 제71조 대통령이 궐위되거나 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 국무총리, 법률이 정한 국무위원의 순서로 그 권한을 대행한다. 헌법 제86조 ②국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다. 

책임총리제를 실현하려면 대통령의 동의가 반드시 필요하다. 헌법에서 국무총리의 국무위원 제청권과 각료해임 건의권을 규정하고 있지만, 임명권은 대통령이 가지고 있기 때문이다. 따라서 대통령이 권한을 이양한다는 전제가 있어야 국무총리가 실질적인 권한을 행사할 수 있다. 

책임총리제는 법적으로 국무총리의 권한과 역할이 모호한데다 이중적인 해석이 가능한 만큼, 대통령의 의지가 없으면 사실상 정치적인 수사에 불과하다는 지적이다. 이런 이유로 한국의 현행 대통령제로는 책임총리제의 실현이 어렵다는 분석도 제기되고 있다. 

김쌍주 주간  sundaykr@daum.net

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